زمین خواری؛ خلاها، چالش ها و راهکارها

بدون شک زمین یک عامل مهم تولید در بسیاری از فعالیت های اقتصادی مانند کشاورزی، تجارت، صنعت و ساخت و سازهای مسکونی است. مالکیت زمین نیز برای افراد و کشورها یک قدرت اجتماعی و ثروت شخصی مهمی به شمار می رود.

بارزترین نوع تجاوز به اراضی و املاک، تصرف غیرقانونی آن است. افزایش آمار تصرف غیرقانونی در وجوه و اموال دولتی و عمومی، قوانین موجود و اقدامات حقوقی در مقابله با این موضوع را در هاله ای از ابهام قرار داده است. در صورتی که مقابله با زمین خواری به شکل جدی و موثر تحت کنترل در نیاید، آثار مخرب و غیرقابل کنترلی بر پیکره اقتصادی بخصوص در بخش مسکن بر جای می گذارد که به راحتی درمان پذیر نیستند.

ضرورت و اهداف پژوهش

در شرایط فعلی بخش عظیمی از اراضی کشور در تملک دولت و حاکمیت قرار دارد و بررسی ها نشانگر آن است که افراد و گروه های سودجو در گوشه و کنار کشور بدون توجه به مبانی شرعی و قانونی و با بهره گیری از روش های متقلبانه، دست به تصاحب زمین های دولتی زده و موجب لطمه به حقوق جمعی مردم می شوند.

شرایط مزبور ایجاب می کند که دستگاه های ذیربط به منظور استیفای حقوق ملت و اجرای عدالت، با بهره گیری از ظرفیت ها و سازوکارهای قانونی، مانع از تملک ناعادلانه این گونه افراد و گروه ها شده و اراضی تصاحب شده را به بیت المال برگردانند. از این رو در پژوهش به مفهوم شناسی زمین خواری و شناسایی بسترهای وقوع آن در کشور و مطالعه کاداستر به عنوان راهکار مقابله با زمین خواری و مشکلات و موانع اجرای کاداستر در ایران پرداخته شده است.

مفهوم شناسی زمین خواری و شناسایی بسترهای وقوع آن در کشور

زمین خواری از بارزترین انواع تجاوز به اراضی و املاک و تصرف غیرقانونی آن هاست. از بسترهای وقوع آن در کشور می توان به زمین های منابع طبیعی، مسکن و شهرسازی و… اشاره کرد. با بررسی آمارها و اطلاعات پرونده های موجود عوامل که بسترساز این جرم شناسایی شده است. از جمله این عوامل می توان به موارد زیر اشاره کرد:

• عدم وجود سیستم یکپارچه و جامع اطلاعات ثبت اسناد و املاک در کشور؛
• ضعف عملکرد دستگاه های نظارتی و عدم سرعت و قاطعیت در برخورد با متخلفان و مجرمان؛
• تبانی با دستگاه‎های ذیربط (اداره ثبت و اسناد و املاک، منابع طبیعی، شهرداری ها، و… ) به واسطه پوشش های قانونی و موافتنامه های اصول؛
• تجاوز به حریم اراضی دولتی؛
• عدم مجازات های شدید برای زمین خوران.

رایج ترین شگردهای زمین خواری

از روش های متداول در ارتکاب جرم زمین خواری می توان به روش های زیر اشاره کرد:

• تصاحب و تملک اراضی از طریق جعل اسناد ملکی؛
• تصاحب و تملک اراضی از طریق جعل اسناد هویتی؛
• تصاحب و تملک اراضی از طریق تبانی با سازمان های ذیربط به واسطه پوشش های قانونی موافقت نامه های اصولی؛
• تصاحب و تملک اراضی از طریق پوشش های خیر خواهانه.

کاداستر (حدنگاری)

به نظامی که هدف از آن تعیین محدوده های مالکیتی به همراه اطلاعات حقوقی مرتبط به هر ملک است کاداستر گفته میشود. کاداستر سیستمی است که در آن اطلاعات فنی و اطلاعات حقوقی ضمن تلفیق با یکدیگر، نگهداری و مدیریت می شود تا در جهت تعیین موقعیت جغرافیایی و هندسی املاک (تثبیت املاک) و عملیات ثبتی نظیر تحدید حدود، تفکیک، افراز و غیره و همچنین رفع اختلافات ملکی در دعوی حقوقی مورداستفاده قرار گیرد.

در سال ۱۳۵۱ قانون ثبت اسناد و املاک در قالب کاداستر تصویب و براساس آن مقرر شد بر مبنای نقشه های یک به پانصد برای نواحی مرکزی و یک به هزار برای حاشیه شهرها که توسط سازمان نقشه برداری تهیه می شد، نقشه های کاداستری تهیه شود.

براین مبنا، کار مطالعاتی کاداستر با تشکیل شورای فنی در سال ۱۳۶۹ آغاز شد این شورا مقدمات طرح کاداستر و مطالعات اجرایی و تعیین خطوط کلی در مورد ابزارهای مورد نیاز کاداستر، هزینه های مربوطه و برنامه زمان بندی آن را برای عملیات کاداستر را مورد بررسی قرار داده و مقرر کرد که طرح کاداستر در ایران طی یک دوره بیست و پنج ساله به اجرا در می آید.

از مزایای عملی شدن کاداستر برای جامعه می توان به موارد زیر اشاره کرد:

• ایجاد امنیت در مالکیت فرد و تثبیت مالکیت اراضی و مستحدثات؛
• تسریع در انجام معاملات آنی املاک و امضاء الکترونیکی و پاسخ استعلام در زمان انتقال املاک؛
• مدیریت استفاده بهینه از زمین؛
• بهره گیری از اطلاعات کاداستر در امور دفاعی و امنیتی و مدیریت بحران و حوادث غیرمترقبه؛
• اسفاده از مدارک و اطلاعات کاداستر در ارائه نقشه های بزرگ مقیاس و سایر اطلاعات مکانی به سازمان ها؛
• مدیریت و نظارت بر بازار زمین و نقل و انتقالات املاک؛
• کمک به ایجاد زیر ساختار اطلاعات مکانی.

مشکلات و موانع اجرای کاداستر در ایران

در این قسمت به موانع اجرای کاداستر در ایران پرداخته می شود.

خلاهای قانونی

ماده ۱۵۶ قانون ثبت و اسناد، سازمان ثبت را مکلف به اجرای کاداستر در مناطق شهری و حومه کرده است. بر این اساس، سازمان ثبت در خصوص سایر اراضی اعم از راه ها، جنگل ها، مراتع و سایر اراضی خارج از محدوده شهرها وظیفه و الزامی بر عهده ندارد. نقطه آسیب این مقرره این است که با وجود اهمیت فراوان اراضی دولتی که در معرض پدیده زمین خواری هستند قانون گذار تکلیفی به تعیین حریم این اراضی و تهیه نقشه کاداستر برای آن ها ننموده است.

خلاهای مدیریتی

برخی مشکلات اساسی بر سر اجرای طرح کاداستر عدم تعادل کافی میان دستگاه های مسئول و کم توجهی به این طرح ملی بوده است. این موضوع سبب شده تا از نیروهای باسابقه و متخصص که هزینه های سازمانی فراوانی به جهت تربیت و کارآمدی آن ها صورت گرفته است، بهره گیری کامل صورت نپذیرد.

خلاهای ساختاری

در قوانین موجود از قبیل قانون ثبت اسناد و املاک، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به عنوان سازمان مسئول اجرای طرح کاداستر کشور تعیین گردیده است. این سازمان با توجه مشغله های قانونی که بر عهده دارد برای اجرای این طرح مهم ملی دچار مشکلات اجرایی و بودجه ای است؛ چراکه عمده نیرو و هزینه های سازمان ثبت اسناد و املاک کشور صرف انجام امور روزانه ثبتی، تعامل با دفاتر اسناد رسمی و سایر وظایف محوله می شود.

این درحالی است که اجرای چنین طرحی مستلزم جذب و آموزش نیروهای متخصص و بودجه ای مجزا و شرح وظایف تفکیک شده است.

راهکارهای اجرایی

بی تردید مشکل زمین خواری در کشور مشکلی چند وجهی بوده که عوامل متعدد حقوقی، اقتصادی، اداری، اجتماعی، کشاورزی و شهری در آن دخیل هستند. آشفتگی در نظام مالکیت زمین، عدم تهیه نقشه های دقیق ثبتی، وجود بازار کاذب زمین و مستغلات، عدم تهیه دقیق برنامه های جامع توسعه شهری و منطقه ای، مشکلات متعدد اجرایی، فقدان نیروهای متخصص در دستگاه های مرتبط، وجود فساد در میان برخی کارمندان اداری و قضایی، عدم توجه جدی به توسعه متوازن منطقه ای از جمله مهم ترین عوامل بروز این مشکل ضد اجتماعی محسوب می شوند که تنها با اتکای بر رویکرد های حقوقی یا با بهره گیری از کارشناسان حقوقی نمی توان آن را حل کرد. از این رو راهکارهایی که در این زمینه به نظر می رسند عبارتند از:

• تجمیع، تدوین و تنقیح قوانین و مقررات زمین در قالب یک قانون جامع زمین؛
• محدودکردن واگذاری اراضی و دقت در فرآیند اجرایی و نظارتی و فنی واگذاری اراضی دولتی به اشخاص خصوصی و عمومی (واگذاری مشروط اراضی)؛
• تشکیل دادگاه های تخصصی زمین با حضور قضات آشنا به مسائل حقوق اراضی و منابع طبیعی؛
• ایجاد تناسب میان جرائم ارتکابی و مجازات های پیش بینی شده؛
• تشویق سازمان های متصدی به ارزیابی و پایش ادواری منابع اراضی؛

جمع بندی

زمین خواری از بارزترین انواع تجاوز به اراضی و املاک و تصرف غیر قانونی آن هاست. آمارها و اطلاعات موجود نشان می دهد که عوامل متعددی مانند عدم وجود سیستم یکپارچه و جامع اطلاعات ثبت اسناد و املاک در کشور و ضعف عملکرد دستگاه های نظارتی و عدم سرعت و قاطعیت در برخورد با متخلفان و مجرمان، بسترساز این جرم بوده اند.

از این رو پروژه کاداستر (حدنگاری) که با هدف تعیین محدوده های مالکیتی به همراه اطلاعات حقوقی مرتبط به هر ملک است می تواند به کاهش این جرم کمک کند. با این حال اجرای کاداستر در کشور نیز با چالش های متعدد قانونی، مدیریتی و ساختاری روبرو است. این پژوهش به منظور کاهش زمین خواری پیشنهادهایی چون تجمیع قوانین و مقررات زمین در یک قانون جامع، تشکیل دادگاه های تخصصی زمین و ایجاد تناسب میان جرائم ارتکابی و مجازات مطرح شده است.

نویسندگان: آرمین سعیدی و علیرضا رحیمی