عملکرد ناموفق مدل توسعه زیر ساخت مناطق آزاد ایران در ۳ دهه گذشته

نشست «الگوی مطلوب توسعه زیرساخت در مناطق آزاد ایران» روز چهارشنبه، ۲ شهریور با حضور محمد اصغری مدیرعامل اسبق منطقه آزاد قشم، ایرج حاتمی معاون اسبق فنی و زیربنایی منطقه آزاد ارس، فریدون گائینی مدیر باشگاه تحقیق و توسعه مناطق آزاد ایران، فرزین حقدل معاون اقتصادی اسبق منطقه آزاد قشم و ایمان افصحی عضو هیئت مدیره شرکت سام ره‌شهر در دفتر سازمان منطقه آزاد کیش برگزار شد. این نشست دومین جلسه از سلسله نشست‌های «کارآمدسازی مناطق آزاد؛ موانع و الزامات» است. در این نشست به بررسی و ارزیابی الگوی طی شده در توسعه زیرساخت مناطق آزاد ایران و ارائه‌ی الگوی مطلوب در این خصوص پرداخته شد.

 

زیرساخت‌ های مناطق آزاد کنونی منطبق با اهداف آن‌ها نیست

 

محمد اصغری مدیرعامل اسبق منطقه آزاد قشم گفت: مناطق آزاد کشور فاقد زیرساخت‌ های لازم به منظور تحقق مأموریت تعریف شده هستند. از ابتدای تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و تشکیل این مناطق اگرچه دولت اقداماتی را انجام داده است، اما اقدامات صورت گرفته غالبا معطوف به اعطای معافیت به این مناطق بوده است و دولت تمرکز و حمایت لازم جهت فراهم آمدن زیرساخت‌های توسعه‌ای را نداشته است. نگاه دولت به مناطق آزاد بیشتر معطوف به درآمدزایی بوده است. نگاه درآمدزایی به این مناطق باید پس از تعریف مأموریت‌های منطبق بر ظرفیت‌های طبیعی این مناطق و توسعه زیرساخت‌های لازم باشد. سازمان‌هایی مانند سازمان برنامه و بودجه باید این نکته را در نظر بگیرند.
وی ادامه داد: مدیران مناطق آزاد نیازمند اختیارات لازم هستند. اهداف و مأموریت هر منطقه آزاد باید با توجه به ظرفیت‌های طبیعی هر یک از این مناطق تعریف شود. به عنوان مثال منطقه آزاد قشم میتواند یک منطقه آزاد صنعتی باشد. وسعت و مساحت زیاد مناطق آزاد خود مانعی برای توسعه زیرساخت‌های لازم شده است که این مقوله با توجه به محدودیت و بعضا عدم تمایل دولت به تخصیص اعتبارات لازم، باید در تعریف مناطق آزاد کشور در نظر گرفته شود. حمایت مالی و بروکراتیک دولت، منافی نظارت و کنترل مناطق آزاد نیست.
اصغری موانع استفاده از بخش خصوصی در پروژه‌های زیرساختی را چهار مورد عنوان کرد و افزود: اولا تئوری و الگوی مناسب توسعه مناطق آزاد نداریم و این باعث شده است بخش خصوصی هم نداند که با چه برنامه‌ای می‌تواند ورود کند. دوما، اعتماد به بخش خصوصی نداریم و اعتقادی هم به نگاه برد برد نداریم و نپذیرفته ایم که سرمایه گذار باید به اندازه سرمایه گذاری‌اش بهره شخصی ببرد و میخواهیم هر بهره‌ای که به واسطه پروژه برده از چنگش در آوریم.

وی ادامه داد: سوما، چون الگوی مناسبی برای سرمایه گذاری نداریم، برنامه‌ای هم برای جذب سرمایه گذار متناسب با زیر ساخت‌هایی که مد نظر ما هست نداریم و خط مشی‌های لازم و هدفمند برای جذب سرمایه گذار نیز وجود ندارد بلکه به طور عمومی دعوت میکنیم و فضای تصمیم گیری را هم به اختیار خودشان می‌گذاریم. چهارما، مسئله حمایت است؛ سرمایه‌گذار باید امنیت شخصی، روانی و اقتصادی داشته باشد تا رغبت کند بیاید. مناطق آزاد کنونی ما این امنیت را به سرمایه گذاری انتقال نمی‌دهند.

اصغری در پایان تاکید کرد: تعامل بین ارکان اقتصادی دولت و بخش خصوصی، توجه ویژه به زیرساخت‌های توسعه‌ای و تعریف مأموریت‌های مشخص، مناطق آزاد را از سردرگمی فعلی نجات خواهد داد.

جایگاه مناطق آزاد در اقتصاد کشور مشخص نیست

 

ایرج حاتمی معاون اسبق فنی و زیربنایی منطقه آزاد ارس گفت: از سال ۱۳۷۰ متوجه شدیم تکیه بر منابع داخلی برای توسعه مناطق و نقش آفرینی جهانی پاسخگو نیست، بنابراین مناطق بر بنیاد برون نگری، تعامل با اقتصاد جهانی و دسترسی به بازار‌های مصرف شکل گرفت. با ابلاغ شدن سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی درون زایی هم تلفیق شد تا با استفاده از سرمایه اجتماعی مردم منطقه، توسعه مناطق شکل بگیرد. آنچه در فرایند توسعه مناطق آزاد مغفول واقع شده است عبارت است از اینکه اولا، اکثر مناطق در حالی که فاقد برنامه کسب و کار بودند و ماموریتشان مشخص نبود، سراغ تهیه طرح جامع رفتند تا توسعه را توسط شرکت‌های دارای سابقه نویسندگی طرح‌های شهرسازی پیش ببرند که یک رویکرد غلط بود.

وی پرهدفی را به عنوان دومین مورد مغفول مانده از دلایل عدم توسعه مناطق آزاد برشمرد و افزود: پر هدفی مناطق را خفه کرده است. هر منطقه آزاد باید متناسب با مزیت‌های خودش توسعه یابد. سنگاپور که یک دولت شهر است از اغلب مناطق آزاد ما کوچکتر است. سومین مورد اینکه، رویکرد‌های توسعه هر منطقه هم روشن نیست. راس الخیمه را که می‌خواستند ایجاد کنند هوشمندسازی به‌عنوان رویکرد اصلی مدنظرشان بود؛ اما ما پارادایم‌های مطرح جهانی برای توسعه مناطق از قبیل هوشمندی، خلاقیت و انرژی‌های پاک را در توسعه مناطق مد نظر قرار نداده‌ایم. پس عواملی که باید تعیین می‌کردند که توسعه با چه الگویی انجام شود خودشان ابهام دارند.

خاتمی در ادامه خاطرنشان کرد: علاوه بر موارد فوق، مدل‌های توسعه زیرساخت هم مبهم است و معلوم نیست کجا دولتی و کجا خصوصی است؟ مدل توسعه درحال حاضر استفاده از درآمد بدنام زمین فروشی و اخذ عوارض از ورود کالاست که موجب شده مناطق آزاد متهم به دروازه واردات شوند. ما باید مشخص کنیم در مدل‌های استفاده از بخش خصوصی نظیر قرارداد‌های BOT یا BOO چطور و با چه الگویی می‌توانیم استفاده کنیم؟ کدام پروژه‌ها دولتی است و نیاز است مدیریت حاکمیتی داشته باشد و کدام پروژه‌های زیرساختی می‌تواند توسط بخش خصوصی توسعه یافته و مدیریت شود. در شرایط فعلی موفق‌ترین الگوی توسعه، استفاده از همیاری سازمان منطقه با سرمایه گذاران بخش خصوصی است. به این صورت که سازمان منطقه از قدرت مدیریتی خودش استفاده کند و هزینه‌های توسعه توسط بخش خصوصی را کاهش دهد.

وی ادامه داد: به طور کلی دو هدف متناقض تعامل با اقتصاد جهانی در کنار محرومیت زدایی باعث شده جمعیت سنگین بافت مسکونی، مناطق آزاد از پیشبرد هدف اقتصادی نخست باز بمانند. اشتغال زایی مناطق آزاد در سطح جذب بافت بومی نبوده و شرکت‌ها مجبور بودند متخصص از بیرون بیاورند که این خودش به آسیب منجر شده است. باید برای ایجاد مناطق به استفاده از مرز‌های قبل از سکونت همچون جبل علی روی می‌آوردیم نه مثل الان که از مرز‌های بعد از اسکونت استفاده کردیم. اغلب موفقیت‌های کیش و… ایجاد زیرساخت‌ها با وجهه مصرف بوده مثل شهربازی، اما مهمترین عنصر توسعه منطقه آزاد، احداث زیرساخت‌ها با وجهه تولید است از جمله نیروگاه، فیبر نوری، تصفیه خانه و….

معاون اسبق عمرانی منطقه آزاد ارس در پایان گفت: سهمی برای مناطق آزاد در اقتصاد کشور تعریف نشده است. مشخص کردن نقش مناطق آزاد در اقتصاد کشور، تعریف وظایف و مأموریت‌های هر منطقه و توسعه زیرساخت منطبق بر مأموریت هر منطقه آزاد می‌تواند در افزایش اثر مثبت این مناطق بر اقتصاد و رشد صادرات کشور نقش قابل توجهی داشته باشد.

مدل توسعه زیرساخت مناطق آزاد ایران در سه دهه گذشته موفق نبوده

 

فریدون گائینی مدیر باشگاه تحقیق و توسعه مناطق آزاد ایران گفت: در کشور‌های دنیا ۴ الگوی توسعه مناطق آزاد وجود دارد. در مدل اول دولت زمین، رگولاتوری (کنترل و نظارت) و توسعه زیرساخت را بر عهده دارد و سپس از سرمایه‌گذاران دعوت به سرمایه‌گذاری می‌شود. این الگو در کشور‌هایی مانند چین، امارات و قطر اجرا شده است. به عنوان مثال کشوری مانند چین بعد اجرای دو مرحله تخصیص زمین و تامین نظارت و کنترل لازم در مناطق آزاد خود، بالغ بر ۲۷ میلیارد دلار سرمایه گذاری می‌کند و سپس فراخوان سرمایه گذاری می‌دهد. در مدل دوم توسعه مناطق آزاد که در کشور‌هایی مانند هنگ کنگ، تایوان و سنگاپور اجرایی شده است، دولت تنها تخصیص زمین و کنترل و نظارت را بر عهده می‌گیرد و زیرساخت لازم در یک حوزه مثلاً لجستیک را فراهم میکند، سپس به سرمایه‌گذاران فراخوان می‌دهد.

وی در ادامه خاطرنشان کرد: در مدل سوم که در کشور‌هایی مانند آلمان اجرا شده است دولت، زمین را تخصیص داده و نظارت لازم را هم انجام می‌دهد و هسته‌ای مرکزی توسعه را خود دولت بر عهده دارد. مطابق این الگو دولت یک منطقه را انتخاب کرده و سرمایه گذاری لازم برای توسعه زیرساخت را انجام میدهد و این منطقه را به منظور ایجاد جذابیت برای سرمایه‌گذاری در سایر زیرساخت‌های منطقه معرفی می‌کند. در الگوی چهارم دولت زمین و کنترل لازم را فراهم می‌کند، ولی توسعه زیرساخت‌ها را به بعد از بهره برداری از منطقه آزاد موکول میکند. این الگو که تا حدودی در کشور ما پیاده شده است. این مدل در صورتی موفق خواهد بود که محدودیت و تنگنا‌های قانونی و بوروکراتیک وجود نداشته باشد. گرجستان مثال موفقی از این الگو است.

گائینی ادامه داد: صاحب نظران اشکال عدم ورود بخش خصوصی به دلیل عدم انتفاع اقتصادی را در ۷ محور مطرح کردند:
۱- انتخاب غلط احداث زیرساخت‌ها، به طور مثال در ماکو پایانه لجستیک که الزام ابتدایی بهره وری اقتصادی است نداریم و رفتند فرودگاه ساختند. ۲- پرداختن به زیرساخت‌های اجتماعی فرهنگی به جای زیرساخت‌های اقتصادی. ۳- پرداختن به زیرساخت‌های گسترده به جای زیرساخت‌های هدفمند راهبردی. ۴- نداشتن تضامین ملی منطقه‌ای برای بهره مندی بخش خصوصی که نه حق داریم دارایی دولتی را بعنوان تضمین بسپاریم نه حق داریم از دارای خودمان وثیقه سپاری کنیم. ۵- نداشتن ابزار مالی، مناطق آزاد امارات برای خودشان صاحب بانک، بیمه و بازار بورس هستند. توسعه زیرساخت ابزار مالی میخواهد. ۶- انتخاب غلط لوکیشن خود مناطق آزاد. ۷-نداشتن راهبرد توسعه. وقتی میگوییم منطقه آزاد تخصصی هنگ کنگ می‌بینیم که ده ترمینال باربری برنامه ریزی کرده و اولویتش مشخص است.

وی در پایان افزود: برای هر منطقه آزاد باید یک مدل و الگوی توسعه در نظر گرفت و باید از مدیران مناطق آزاد خواسته شود تا قبل از شروع به کار، راهبرد‌های توسعه‌ای خود را تهیه، تصویب و پس از شروع به کار اجرایی کنند. به نظر می‌رسد الگوی سوم ارائه شده در توسعه مناطق آزاد تجاری منطبق بر شرایط کشور ما می‌باشد و قابلیت اجرا شدن دارد.

قانون چگونگی اداره مناطق آزاد خود مانعی برای توسعه زیرساخت است

 

ایمان افصحی عضو هیئت مدیره شرکت سام رهشهر گفت: مشکل گلوگاهی در توسعه زیرساخت مناطق آزاد، قانون است. قانون اجازه توسعه زیرساخت را نه به دولت می‌دهد نه به بخش خصوصی. بند الزام به عمران و آبادانی در ماده ۱ قانون موجب جلوگیری از رشد مناطق شده است. ماده ۱۹ قانون اداره، گفته بازپرداخت تسهیلات از محل درآمد‌های سازمان باشد که به دلیل برآورد اولیه غلط پیش از احداث منطقه، موجب شده سازمان منطقه از بازپرداخت ناتوان باشد.

وی در ادامه خاطرنشان کرد: ماده ۱ آیین نامه مناطق ۱۳۹۲ گفته، باید طرح توجیهی داشته باشد، اما در عمل طرح توجیهی با فشار موسسان منطقه تصویب می‌شود و منطقه در جایی ایجاد می‌شود که هرچند پتانسیل منطقه‌ای دارد، اما امکان توسعه زیرساخت‌ها برایش فراهم نیست. همچنین طبق قانون، در طرح‌های جامع باید تجهیزات شهری مناطق آزاد مشخص باشد که تا به حال در هیچ طرح جامعی چنین موردی رعایت نشده است. همچنین موافقت بی قید و شرط دستگاه‌های ارائه دهنده خدمات زیرساختی باید تامین شود.

افصحی افزود: وقتی ما هنوز نیاز زیرساختی منطقه آزادمان برای موسسین آن مشخص نیست و کار نشده، دستگاه ارائه دهنده خدمات زیرساختی روی چه مبنایی باید موافقتش را اعلام کند؟ ما این خلا را داریم که اول بررسی نمی‌کنیم که امکان تامین زیرساخت‌ها در منطقه فراهم هست یا نه سپس بدون بررسی اقدام به تأسیس کرده ایم. خود قانون است که موجب شده حد فاصل بین منطقه آزاد و محدوده مسکونی سرزمین اصلی، توسعه زیرساختش بدون متولی بماند و به همین دلیل بهره برداری از منطقه آزاد عملا ناممکن شود؛ بنابراین دو مورد اصلی یعنی «مشکلات قانونی تامین مالی توسعه زیرساخت» و «عدم برآورد صحیح نیاز‌های زیرساختی در طرح‌های توسعه» عامل اصلی عقب ماندگی زیرساخت‌ها است.

وی در پایان گفت: در مرحله اول باید قانون اصلاح شود. در مرحله دوم دولت باید با همکاری سازمان‌های مناطق آزاد و سرمایه گذاران بخش خصوصی به توسعه زیرساخت بپردازند. مرحله سوم تعیین رویه‌ی مناسب در خصوص طرح جامع مناطق آزاد است و مرحله آخر اصلاح تعامل مناطق آزاد با مناطق پیرامونی است.

در مناطق آزاد موفق دنیا دولت متولی زیرساخت است

 

فرزین حقدل، معاون اقتصادی اسبق منطقه آزاد قشم گفت: بررسی الگو‌های موفق تشکیل مناطق آزاد در دنیا حاکی از لزوم توسعه زیرساخت‌های لازم توسعه‌ای توسط دولت به منظور تحریک سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی است. با توجه به اینکه دولت در مناطق آزاد کشور سرمایه‌گذاری لازم به منظور توسعه زیرساخت‌ها را انجام نداده است، میتوان عملکرد این مناطق را موفق ارزیابی کرد، چرا که بدون تخصیص اعتبارات لازم برای توسعه زیرساخت‌ها نباید انتظار موفقیت داشت.

وی در ادامه خاطرنشان کرد: اگر قرار باشد مناطق آزاد جدید نیز با چنین رویکردی تشکیل شوند، بدون شک کارایی لازم را نخواهند داشت و کمکی به رشد اقتصاد و توسعه تجارت کشور نخواهند کرد. احداث برخی مناطق بر اساس مزیت منطقه‌ای نبوده بلکه فشار نماینده مجلس بوده تا بتواند وارد مجلس دور بعد بشود، ولو این که منطقه دارای پتانسیل هم نباشد.

حقدل ادامه داد: زیرساخت‌های مناطق آزاد سه دسته هستند: یک سری برای استفاده مستقیم بخش خصوصی است که با وجود اینکه وظیفه حاکمیت است این زیرساخت‌ها را در اختیار تولید کننده قرار دهد با این حال موفق شدیم این‌ها را به دلیل سودده بودن به بخش خصوصی واگذار کنیم. دسته دوم زیرساخت‌های عمومی است که برای بخش خصوصی صرفه سرمایه گذاری ندارد، دسته سوم هم زیرساخت‌هایی مثل نیروگاه‌هاست که محرک توسعه هستند و به همین دلیل سازمان منطقه آزاد برای پیشبرد آن‌ها گاهی مجبور شده در دوره مدیریت یک مدیر، بصورت پروژه مشارکتی آن را با مشارکت بخش خصوصی پیش ببرد. اما به دلیل تناقضات قانونی و عدم حمایت از تصمیمات مدیرعامل، مدیرعامل بعدی که آمده این پروژه را زیر سوال برده و دستگاه‌های نظارتی هم برای مدیرعامل قبلی پرونده سازی کردند با اینکه مثلا سازمان بازرسی خودش در دوره مدیر عامل قبلی اجرای پروژه مشارکتی را تایید کرده بوده است.

وی در پایان افزود: قانون مناطق آزاد در کشور ما به درستی پیاده نشده است، برخی به دنبال اصلاح قانون هستند در حالی که همین قانون فعلی اجرایی نشده. به نظر بنده برای این که کارآمدی قوانین مناطق آزاد را درک کنیم باید ۲ سال به صورت آزمایشی این قوانین را کامل در مناطق اجرایی کنیم اگر اجرایی شدن قانون با موفقیت همراه نبود به دنبال تغییر یا اصلاح آن باشیم.