خصوصی سازی مناطق آزاد ایران
به گزارش روابط عمومی قرارگاه ملی مبارزه با مفاسد اقتصادی ؛ مناطق آزاد ایران و جهان برای ترمیم خسارات وارد از جنگ جهانی و یا درگیری هایی که در در ابواب اقتصادی و زیرساختی داشتند تاسیس و شروع به کار کرد تا بتواند آن خسارات را تامین کند. در ماده 1 قانون نحوه چگونگی مناطق آزاد توسعه و رشد و آبادانی را رسالت اصلی این مناطق بیان نموده این سخن صحیح است اما توسعه و رشد یک فرایند است نه یک هدف ، علی ای حال چه به آن توسعه و چه آن جبران خسارت و… نتوانسته برسد . تاسیس مناطق آزاد تجاری یکی از شیوه های جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی و تسهیل اقتصاد ازاد است.
در ایران به موجب قوانین موضوعه، مناطق آزاد تجاری از طریق تاسیس یک شرکت دولتی ( عبارتی مرکب که به صورت بین دولتی بودن و بسیار بسیار ضعیف حضور اشخاص خصوصی را بیان میدارد ) که دارای کلیه اختیارات حاکمیتی به استثنای امور نظامی و امنیتی است، اداره میشوند.
به کارگیری شیوه متمرکز در اداره مناطق مزبور ایرادات جدی دارد که خود یکی از موانع نیل به اهداف چنین مناطقی است؛ بهنحویکه، ضرورت بازنگری در نحوه اداره مناطق آزاد، ضرورت خصوصیسازی ساختار اداره آنها را تایید میکند. پس از تصویب قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی در کنار قوانین حاکم بر اداره مناطق آزاد تجاری، به نظر میرسد پس از رفع برخی موانع، امکان واگذاری مدیریت به بخش
خصوصی در این مناطق وجود دارد. در این موارد این عبارت به ذهن می آید یا رومی روم یا زنگی زنگ . یا کلا خصوصی شود ویا دولت به طور متمرکز اعمال مدیریت کند نه خصولتی طور .
میتوان این ایده را در 2 مرحله اعمال نمود :
مرحله نخست :
ضمن بازسازی ساختاری سازمان اداره کننده، وظایف حاکمیتی تمامی مناطق آزاد ایران به یک سازمان متمرکز و واحد محول و سازمان های فعلی مناطق بسیار کوچک شده و صرفاً به عنوان نماینده سازمان مرکزی در مناطق به امور حاکمیتی اشتغال می یابند
مرحله دوم :
سایر امور غیرحاکمیتی در صلاحیت سازمان های مناطق نیز به شرکت های قابل واگذاری، سپرده می شود و در مرحله بعد شرکت های مذکور نیز از طریق قرارداد اجاره طولانی مدت به بخش خصوصی واگذار می شود.
تامل در قانون مزبور و رویه عملی نشاندهنده آن است که چنین سازمانی در قالب یک شرکت بدون تعیین نوع شرکت عملاً دارای کلیه اختیارات مربوط به اداره منطقه است به گونه ای که موارد اختیارات سازمان بهطور پراکنده در مواد 7 ، 8 ، 9 و 10 قانون فوق بیان شده و در ماده 6 مقرر شده است که مدیر عامل سازمان که ریاست هیأت مدیره را بهعهده خواهد داشت، به موجب حکم ریاست « جمهوری و از میان اعضای هیأت مدیره منصوب و بالاترین مقام اجرایی در زمینه های اقتصادی و از سوی دیگر، ماده ؛» زیربنایی منطقه می باشد 11 صدور مجوز برای انجام هر « : آن نیز مقرر میدارد نوع فعالیت اقتصادی مجاز، ایجاد بنا و تأسیسات و تصدی به انواع مشاغل توسط اشخاص حقیقی و حقوقی، در مورد مشاغلی که متصدی مستقیم ندارند، در محدوده منطقه فقط در اختیار سازمان وجود چنین رویکردی در اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی می باشد با تصویب ماده 112 قانون مدیران سازمان های مناطق برنامه پنجم تکمیل شده است؛ به گونه ای که بر اساس بند الف این ماده مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه محسوب می شوند و کلیه وظایف، اختیارات و مسؤولیت های دستگاههای اجرائی دولتی مستقر در این مناطق به استثناء نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آنها است. بنابراین، نظام حقوقی حاکم بر اداره مناطق آزاد تجاری از طریق طراحی یک ساختار سازمانی در قالب شرکت با لحاظ کلیه اختیارات به استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی به شیوه متمرکز مورد توجه قرار گرفته است.
مناطق آزاد ایران نتوانسته است اهدافی را که برای حصول به آن تأسیس شده است، برآورده سازد و یکی از دلایل عمده این شکست را باید در ساختار اداره این مناطق بررسی کرد. از یک سو، پیچیدگی و ابهام ساختاری و از سوی دیگر ساختار دولتی حاکم بر این مناطق در کنار عوامل دیگری که تفصیل آن در حوصله این نوشته نیست، به عنوان مهمترین موانع توسعه کیفی این مناطق بوده اند. در حالی که، تجارب جهانی حکایت از موفقیت مناطق آزادی دارد که اداره آن در دست بخش خصوصی بوده است.
مخالفان دخالت دولت ها در اداره مناطق آزاد تجاری، به عدم کارآیی و فقدان منفعت برای کارمندان دولتی، تشریفات زائد اداره دولتی، تردید و عدم قطعیت در سیستم اداره دولتی و ارتشاء اشاره می کنند که هر کدام از این موارد به عنوان یک مانع در موفقیت یک منطقه آزاد تجاری عمل می کند. و یا حتی موردی که در ایران رخ میدهد عدم اطمینان و عدم رقبت سرمایه گذار خارجی است که دیده میشود سرمایه گذارانی از کشور های همسایه برای سرمایه گذاری مراجعه نموده و با مشاهده تصدی کامل و مترمرکز در دست دولت اقدام به بی رقبتی کرده اند که خود این معلول همین 2 خط بالا است .
مخالفان مداخله دولت در مناطق آزاد تجاری، به ضرورت رقابتیبودن و کارآمدی در اقتصاد جهانی اشاره میکنند که تنها در صورت دخالت اشخاص حقوقی انتفاعی در مناطق آزاد تجاری قابل دسترسی است نه از طریق مداخله دولت !!!!
در چنین منطقه ای دولت رقیب مستقیم بخش خصوصی نخواهد بود؛ بلکه، به عنوان مکمل و ارتقاءدهنده بخش خصوصی عمل خواهد کرد.
در پی پدیدار شدن موج خصوصی سازی عمومی در سطح جهان، دخالت بخش خصوصی در مناطق آزاد تجاری محبوبیت زیادی پیدا کرد. این موج توسط نهادهای بین المللی نظیر آژانس توسعه بین المللی سازمان ملل متحد و بانک جهانی نیز تشویق و حمایت شد. نمونه این تشویق و حمایت های بانک جهانی را می توان در پروژه سابیک بی فیلیپین ، منطقه پردازش صادرات کنیا و طرح توسعه منطقه آزاد صنعتی جمهوری دومنیکن مشاهده کرد. همچنین، نمونه حمایت موفقیت آمیز آژانس توسعه بین المللی سازمان ملل متحد را در ایجاد منطقه آزاد تجاری توگو می توان مشاهده کرد.
بانک جهانی به عنوان یکی از زیرمجموعههای سازمان ملل متحد، همواره در گزارش هایی که منتشر کرده، ایجاد مناطق آزاد تجاری با دخالت بخش خصوصی را تشویق و به کشورها توصیه کرده است که حتی اگر خود دولت مستقیماً مایل به اداره مناطق آزاد تجاری است، حداکثر خودمختاری را به مرجع اداره کننده اعطا کند؛ به نحوی که، نرم های اداره دولت مرکزی در این مناطق پیاده نشوند.
از جمله این مناطق آزاد خصوصی که بسیار موفق عمل کرده اند، منطقه آزاد تجاری لارومانا در جمهوری دومنیکن است. این شهر که به عنوان منطقه آزاد تجاری فعالیت می کند تحت کنترل شرکت مرکزی رومانا است و به صورت خصوصی اداره می شود. میزان اشتغال در آن 100 درصد گزارش شده است.
همچنین، دلایل عمده عدم موفقیت منطقه آزاد سنگال که نتوانست هیچ کدام از اهداف خود را در زمینه اشتغال، صادرات و سرمایه گذاری مستقیم خارجی برآورده کند، عبارتاند از: تشریفات و بروکراسی اداری برای سرمایه گذاری، تعیین شرط حداقل تعداد کارگر و کف سرمایه به میزان زیاد حداقل 150 کارگر و حداقل یکصد هزار دلار سرمایه برای فعالیت در این منطقه، استانداردهای دولتی سفت و سخت در خصوص استخدام کارگران که کار را برای سرمایه گذاران سخت می کرد و فراهم نکردن محیط های کارگاهی اجاره ای که موجب عدم اشتیاق سرمایه گذاران خارجی می شد. بدون شک در مورد هرکدام از این دلایل مشهودترین نقش متعلق به دولت است، مدیریت دولتی منجر به بروکراسی زاید شد، چارچوب حقوقی منطقه به درستی طراحی نشد و منطقه فاقد زیرساخت های لازم بود که هر دو این موارد از وظایف ذاتی دولت در ارتباط با مناطق آزاد تجاری است.
در بیشتر موارد، دولتها در ایجاد یا ارتقاء زیرساختهای لازم برای مناطق آزاد تجاری سرمایه گذاری میکنند. این فعالیت دولت ها شامل توسعه راه ها، بنادر و فرودگاههای نزدیک مکان منطقه آزاد میشود. به طورکلی، دولتها باید آب و برق پایدار برای مناطق آزاد تجاری فراهم کنند که ممکن است به نوبه خود مستلزم احداث نیروگاه جدید باشد. همچنین، دولت ها باید ظرفیت حمل و نقل بین المللی منطقه را افزایش دهند. در بسیاری از مناطق آزاد تجاری، این خدمات از یارانه استفاده می کنند و این موضوع به عنوان یک مشوق اقتصادی اضافی در جهت جذب سرمایه گذاری عمل می کند؛ به طورکلی، نرخ های یارانه ای، جزو بسته مشوق ها معرفی است.
ماهیت مناطق آزاد ایران خصوصی یا دولتی
بر اساس تعریف سازمان (( سازمان حالت قسمت هایی است که واحد و مجموعی را برای انجام فعالیت های خاص تشکیل می دهند، چون سازمان حکومتی و سازمان نظامی . اصولاَ سازمان های مناطق آزاد که قانون به ایجاد آنها صراحت دارد، بهمنظور تحقق اهداف و سیاستهای دولت و انجام فعالیت های خاص ایجاد شدهاند و عهدهدار وظائف عموماَ حاکمیتی دولت در محدوده مناطق خود هستند و بدین ترتیب از دامنه شمول خصوصی سازی خارج میشوند.))
در متن قانون، ماهیت ساختاری مناطق آزاد مبهم و ناشناخته است. در ماده 5 قانون اداره مناطق امده است :
هر منطقه توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل میشود و سرمایه آن متعلق به دولت است، اداره میشود. این شرکتها و شرکتهای وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکتهای دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصرا بر اساس این قانون و اساسنامه های مربوط اداره خواهند شد و در موارد پیشبینی نشده در این قانون و اساسنامه، تابع قانون تجارت خواهند بود.
مدیریت یک منطقه آزاد تجاری باید جوابگوی نیازهای بنگاه های مشغول در منطقه باشند. تجربه نشان داده است که مدیریت دولتی هزینه ها را افزایش می دهد، تأخیر در برنامه های دولتی یک امر طبیعی است، منجر به زیان دهی مشاغل می شود، منطقه را نیازمند به یارانه دولتی می کند و به طور کلی، پاسخگوی نیازهای بازیگران بخش خصوصی منطقه نیست و نمی تواند اهداف و سیاست های کلان دولت را از ایجاد مناطق آزاد تجاری تأمین کند.
تعیین روش واگذاری. طبق ماده 19 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 هیأت واگذاری مجاز است حسب شرایط متناسب با مفاد این ماده از کلیه روشهای ممکن برای واگذاری بنگاهها و مالکیت )اجاره به شرط تملیک، فروش تمام یا بخشی از سهام، واگذاری اموال و واگذاری مدیریت اجاره، پیمانکاری عمومی و پیمان مدیریت، تجزیه، واگذاری، انحلال و ادغام شرکتها حسب مورد استفاده کند برای تعیین روش واگذاری باید به این نکته توجه داشت که هر دو مکانیزم واگذاری مالکیت و واگذاری مدیریت قابل اعمال است. با توجه به این که دولت همواره در مناطق آزاد تجاری، علاوه بر توسعه تجارت و صادرات به دنبال پیاده سازی سیاست های کلان اقتصادی است، به نظر می رسد که روش مناسب واگذاری اداره مناطق آزاد تجاری ایران در مورد شرکت هایی که سازمان مناطق آزاد ایران حساسیت بیشتری بر آن دارد، واگذاری مدیریت از طریق قرارداد اجاره یا پیمان مدیریت باشد نه واگذاری مالکیت. ولی در خصوص سایر شرکت ها می توان از روش واگذاری مالکیت استفاده کرد.
نتیجه گیری و پیشنهاد
علیرغم ابهامات و پیچیدگی های ساختاری که تا حدود زیادی ناشی از مقررات حاکم بر فعالیت سازمان ادارهکننده مناطق آزاد ایران است، سازمان مذکور را باید گونه خاصی از شرکت های دولتی تلقی کرد که از قوانین و مقررات شرکت های دولتی تبعیت نمی کند.
ساختار پیچیده دولتی مناطق آزاد تجاری ایران بهعنوان یکی از موانع توسعه کیفی آن شناخته میشود؛ بنابراین، خصوصی سازی ساختار اداره کننده این مناطق می تواند به عنوان یکی از گزینه های احتمالی جهت توسعه مناطق بررسی شود. از حیث نظری، فعالیت تحت تصدی سازمانهای مناطق آزاد تجاری ایران مشمول هیچ کدام از بندهای 2 و 3 ماده 2 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قرار نمی گیرد؛ بلکه بهدلیل طبع اقتصادی، این فعالیت ها مشمول بند 1 ماده مذکور قرار می گیرند و فعالیت دولت در آنها ممنوع بوده و باید به بخش خصوصی یا تعاونی واگذار شود؛ اما از بعد عملی موانعی در واگذاری اداره این مناطق به بخش خصوصی وجود دارد. علاوه بر ابهام و پیچیدگی ساختاری که به آن اشاره شد، وظایف حاکمیتی که بر عهده سازمان های مناطق آزاد تجاری قرار گرفته است، غیرقابل واگذاری است؛ بنابراین، جز وظایف و کارکردهای حاکمیتی، بقیه فعالیت های سازمان ادارهکننده مناطق آزاد تجاری ایران قابل واگذاری به بخش خصوصی است.
این واگذاری نیازمند طی مقدماتی از جهت بازسازی ساختاری سازمان است؛ بهنحویکه وظایف حاکمیتی کلیه مناطق آزاد تجاری به یک سازمان متمرکز واگذار شود و سازمان های فعلی مناطق آزاد بسیار کوچک شده و صرفاً امور نظارتی و اجرایی که از سوی سازمان متمرکز به آنها احاله می شود را انجام می دهند.
بقیه امور مناطق آزاد در قالب شرکت های قابل واگذاری طراحی و به تدریج به بخش خصوصی واگذار می شود. با توجه به این که دولت همواره در مناطق آزاد تجاری، علاوه بر توسعه تجارت و صادرات بهدنبال اجرای سیاست های کلان اقتصادی است، بهنظر می رسد روش مناسب واگذاری اداره مناطق آزاد تجاری ایران بهصورت واگذاری مدیریت باشد، نه واگذاری مالکیت. این بدین معنا است که مدیریت دولتی بر مناطق آزاد تجاری خود مانع بزرگی در مسیر اهداف متصور برای چنین مناطقی است؛ بنابراین، به نظر میرسد واگذاری مدیریت مناطق به بخش خصوصی روشی منطقی برای محدود ساختن مداخلات دولتی است.
در عین حال واگذاری مدیریت الزاما به معنای واگذاری مالکیت اموال و عرصه های دولتی نیست؛ بلکه مقصود واگذاری مدیریت اموال و عرصه های مزبور به بخش خصوصی و بهره گیری از مزیتهای بخش خصوصی در بالابردن بهره وری مناطق آزاد است. در انطباق با شیوه واگذاری مدیریت مناطق آزاد به بخش خصوصی و از بین روش های واگذاری مدیریت نیز قرارداد اجاره طولانی مدت به عنوان مناسب ترین قالب برای خصوصی سازی مدیریت مناطق آزاد تجاری ایران پیشنهاد می شود.
به نحوی که، مالکیت شرکت کنترل کننده برای سازمان منطقه آزاد باقی می ماند؛ اما اداره آن برای یک مدت طولانی به بخش خصوصی واگذار می شود. این قرارداد اجاره طولانیمدت موجب میشود تا ثبات مدیریتی و نیز منافع طولانیمدت طرف مقابل انگیزه های لازم جهت سرمایه گذاری درازمدت را فراهم کند. تجربه برخی مناطق آزاد تجاری خارجی مانند واگذاری بندر آزاد گوادر پاکستان به بخش خصوصی یکی از شواهد مصداقی و موفق از اجرای این مدل از خصوصی سازی ساختار اداره مناطق آزاد تجاری است.
نویسنده:محمد جواد نفری قلعه
