رویه‌ های کلیدی پیاده‌ سازی شفافیت مالی در آمریکای لاتین

این مسئله، موجودیت خود را در رویکرد‌ها و رویه‌های کلیدی و اصلی اجرای مولفه‌های شفافیت مالی در منطقه آمریکای لاتین به خوبی نشان می‌دهد. ROSC‌ها موجب پیشرفت در تحقق عناصر کلیدی آیین نامه عملکرد‌های خوب در حوزه شفافیت مالی در میان کشور‌های منطقه آمریکای لاتین شده اند. با این حال، حجم اقتصاد کشور‌های آمریکای لاتین متنوع است و هنوز هم در برخی از کشور‌های منطقه، چالش طراحی و پیاده سازی رویکرد‌های کلیدی ROSC‌ها در جهت تحقق بستر شفافیت مالی به چشم می‌خورد. این بخش از مجموعه مقالات تجربه اجرای شفافیت مالی در آمریکای لاتین، به تبیین و ارزیابی رویه‌های کلیدی پیاده سازی شفافیت مالی در منطقه آمریکای لاتین اختصاص دارد.

رویه‌های کلیدی پیاده سازی شفافیت مالی در آمریکای لاتین

 

-سیاست‌های مالی و بودجه ریزی آینده نگر در چارچوب بودجه میان‌مدت (MTBF)

یک موضع سیاست مالی معتبر و متکی به ابزار‌های توسعه و بهبود بهینه‌ی بستر‌های مالی، هم برای شناسایی خطرات آتی در اجرای سیاست‌های مالی دولت و هم استفاده از برنامه‌های میان مدت واقع بینانه در حین تهیه بودجه سالانه، ابزاری بسیار حیاتی و الزامی محسوب می‌شود. همچنین در بازار‌های نوظهور، چارچوب بودجه میان‌مدت (MTBF) می‌تواند ابزار حیاتی دیگری برای نشان دادن تعهدات سیاستی و اجتناب از بحران‌های مالی آتی باشد. این دو ابزار مهم، همان رویه‌های کلیدی است که کشور‌های کم درآمد در آمریکای لاتین برای دستیابی به اهداف کاهش فقر بدان نیاز دارند. با این حال، بسیاری از کشور‌های آمریکای لاتین تا ۷ سال گذشته، به طور کامل چارچوب بودجه میان‌مدت خود را طرح ریزی و توسعه نداده بودند و فقط تعداد اندکی از بازار‌های نوظهور این منطقه در این مسیر حرکت کرده اند.

 

گزارش شفافیت مالی در مورد رعایت استاندارد‌ها و کد‌ها تلاش‌ها برای طراحی، اجرا و نظارت MTBF را در همه کشور‌های آمریکای لاتین به عنوان راه حل و یک هدف میان مدت برای عبور از بحران‌های مالی- اقتصادی بویژه در کشور‌های کم درآمد منطقه را به رسمیت می‌شناسند.

 

همانطور که در گزارش شفافیت مالی در مورد رعایت استاندارد‌ها و کد‌ها کشور‌های آمریکای لاتین مشاهده شده است، شیوه‌ها و رویکرد‌های شفافیت مالی مرتبط با سیاست‌های مالی و بودجه‌ریزی آینده‌نگر، طیفی از پیش‌نیاز‌های مهم و اساسی برای توسعه برآورد‌های میان‌مدت سالم تا آن دسته از شیوه‌هایی که برای اجرای کامل یک چارچوب بودجه میان‌مدت الزامی است را دربرمی گیرد.

 

بر مبنای گزارش شفافیت مالی در مورد رعایت استاندارد‌ها و کد‌ها در سال ۲۰۱۵، برخی از کشور‌های کم درآمد منطقه آمریکای لاتین فاقد پیش نیاز‌های اساسی لازم برای ساختار سازی و تحلیل دقیق سیاست‌های مالی آینده نگر و بودجه ریزی میان مدت بودند. زیرا اولین لازمه توسعه برآورد‌های میان مدت قابل اعتماد، یک ساختار بودجه واقعی پیش بینی شده است که روند تزریق آن در طول سال مالی یک کشور رعایت شود. با این حال، گزارش شفافیت مالی در مورد رعایت استاندارد‌ها و کد‌ها در سال‌های اخیر نشان می‌دهد تنها برزیل، شیلی و مکزیک، زیربنای ارائه ساختار بودجه واقعی پیش بینی شده را دارند و برخی دیگر کشور‌ها در آمریکای لاتین، از جمله کلمبیا و اروگوئه نیز شرایط زیربنایی خود را در این زمینه بهبود بخشیده اند.

 

دومین لازمه برای توسعه تخمین‌های میان‌ مدت صحیح، یک چارچوب و مدل کلان اقتصادی و چشم انداز فراگیر اقتصاد کلان بلند مدت به خوبی توسعه یافته است که بتواند شامل هزینه‌های حقیقی کمتر نسبت به بودجه پیش بینی شده، به ویژه برای پروژه‌های سرمایه گذاری و تامین مالی خارجی یاشد. در حالی که اکثر کشور‌های آمریکای لاتین در سال‌های اخیر، بستر نسبتا قابل اتکایی از یک چارچوب کلان اقتصادی را طراحی کرده اند، اما تنها تعداد اندکی از کشور‌های منطقه مانند برزیل، پرو و شیلی، یک چشم انداز بلند مدت نیز برای بودجه خود در نظر گرفته اند. البته در سال‌های منتهی به ۲۰۲۲، برخی کشور‌های دیگر نظیر اروگوئه و مکزیک نیز در زمینه تهیه چارچوب و چشم انداز کلان اقتصادی، ساختار‌های خود را توسعه داده اند.

 

بررسی گزارش شفافیت مالی در مورد رعایت استاندارد‌ها و کد‌ها بین سال‌های ۲۰۱۷ تا ۲۰۲۰ نشان می‌دهد که مدل‌های اقتصاد کلان و مفروضات میان مدت بودجه در اسناد بودجه ریزی بسیاری از کشور‌های منطقه توضیح داده نشده‌اند و همچنین این فرآیند، تحت نظارت مستمر و فراگیر نهاد‌های زیربط در میان مدت قرار نگرفته‌اند. به طور مثال، در اروگوئه، یک برنامه بودجه ۵ ساله در اولین سال روی کار آمدن دولت به تصویب رسید، که تا همین اواخر، تا زمانی که دولت جدید برای ۵ سال بعدی انتخاب شود، به روز نشده بود. چنین معضلی، تحلیل در مورد کیفیت پیش بینی‌های هزینه و درآمد حقیقی در بودجه را دشوار می‌کند. این عدم شفافیت می‌تواند پیش‌بینی‌های بیش از حد خوش‌بینانه از رشد اقتصادی را بوجود آورد و منبع آسیب‌پذیری بیشتری در برابر ریسک‌های مالی ایجاد کند.

 

به همین دلیل، بر مبنای تصمیم شورای سیاست گذاری اتحادیه همکاری‌های اقتصادی آمریکای لاتین در سال ۲۰۲۰، اکثر کشور‌های این منطقه نوعی سازوکار برای برنامه ریزی چارچوب میان مدت بودجه خود به کار گرفتند که اغلب به شکل برنامه‌های توسعه چند ساله (DPs) یا برنامه‌های سرمایه گذاری عمومی (PIPs)، علت و اهداف هزینه کرد‌های بودجه را در یک بازه ۴ تا ۵ ساله تعیین می‌کند. همچنین در راستای همین سازوکار، تعدادی از کشور‌های آمریکای لاتین بویژه کشور‌های کم درآمد، اسناد راهبردی کاهش فقر را نیز در این چارچوب تهیه کرده که حاوی اهداف میان مدت، پیش بینی‌های کلان اقتصادی و چشم انداز مالی پیش رو است.

 

با این حال، طبق گزارش شفافیت مالی در مورد رعایت استاندارد‌ها و کد‌های مالی، رابطه بین چارچوب بودجه میان‌مدت (MTBF) و بودجه بلند مدت حاکمیت‌ها در برخی موارد و سال‌ها قطع بوده است؛ یعنی نه برنامه ریزی‌های توسعه و نه اسناد راهبردی کاهش فقر در بودجه میان مدت، منطبق بر اهداف بودجه‌ بلند مدت نبوده است. همچنین برخی از ROSC‌های مالی به دلیل فقدان اطلاعات موردنیاز، نتوانسته اند چگونگی ارتباط ارقام بودجه کل را با برنامه توسعه میان مدت معادل سازی کرده و توضیح دهند. علاوه بر این، در اسناد بالادستی سازوکار بودجه میان مدت در ۵ سال گذشته کشور‌های منطقه مشاهده شد که برخی از آنها، بازنگری‌های یکپارچه سالانه نداشته اند که این مسئله می‌تواند به چالشی خطرناک تبدیل شود؛ به طوری که در پایان دوره برنامه ریزی شده، MTBF ممکن است راهنمای واقع بینانه یا حتی مطلوبی برای فرآیند بودجه کل نباشد. این چالش بویژه در ROSC‌های کشور‌هایی نظیر اروگوئه، کلمبیا، هندوراس و نیکاراگوئه به وضوح مشهود است که نقص ناشی از عدم اتکا به نظارت‌های سالانه‌ی مستمر در تطبیق بودجه میان مدت و بلند مدت برنامه‌های توسعه یا سرمایه‌گذاری‌های برنامه‌های کاهش فقر، موجب قطع ارتباط سالم میان تصمیمات سیاست گذاران و برنامه‌های هزینه کردی بودجه دارد. این قطع ارتباط، واقع گرایی، شفافیت و اثرگذاری برنامه‌های میان مدت را تضعیف خواهد کرد.

جدیدترین بررسی‌های گزارش شفافیت مالی در مورد رعایت استاندارد‌ها و کد‌های مالی در ماه می ۲۰۲۲ نشان داد که اکثر بازار‌های نوظهور و برخی کشور‌های کم درآمد آمریکای لاتین توانسته اند محتوای سیاست‌های مالی و بودجه ریزی آینده نگر را در چارچوب بودجه میان مدت خود بهبود بخشند که این امر، بستر قوی‌تری برای توسعه بودجه‌بندی رسمی بلند مدت فراهم خواهد کرد. کارشناسان و برنامه ریزان اجرایی این طرح اعلام کردند که برای استمرار و موفقیت در این امر، تهیه یک بیانیه واضح از اهداف میان مدت می‌تواند فرآیند بودجه سالانه را هدایت کرده و این بیانه می‌بایست در ارائه بودجه کل گنجانده شود.

همین امر سبب شد که تقریبا بیش از ۷۰ درصد از کشور‌های آمریکای لاتین که یک چارچوب میان مدت بودجه با محتوای سیاست مالی آینده نگر در ROSC مالی ۲۰۲۱ خود ارائه دهند که به طور کامل برآورد‌های پیش بینی شده و قابل تحقق سال مالی آینده را منطبق بر اهداف بلند مدت بودجه، در خود جای داده بود. اهداف منتج از این برآرودها، باید حداقل تا حدی مبتنی بر تجزیه و تحلیل پایداری اقتصادی و ریسک‌های مالی بلندمدت برای تعیین نیاز و سرعت تعدیل سیاست‌های مالی آینده نگر باشد. در همین راستا، چند کشور از بازار‌های نوظهور آمریکای لاتین مانند برزیل و اخیراً شیلی، پرو و کلمبیا به طور منظم تجزیه و تحلیل پایداری مالی را انجام می‌دهند. با این حال، برخی از ROSC‌های مالی، همچنان انجام یک بررسی سیستماتیک و جامع‌تر از پایداری مالی را توصیه می‌کنند.

مسئله بعدی اینکه، برنامه ریزی میان مدت مؤثر مستلزم آن است که برآورد‌های چند ساله، از هزینه یابی کامل تأثیر فعلی و آتی سیاست‌های جدید حاصل شود؛ لذا در جهت بهبود بستر شفافیت، هزینه‌های سیاست جدید باید از سیاست‌های جاری در بودجه و برآورد‌های میان مدت متمایز شود. تا دهه پیش میلادی، در زمان تکمیل ROSC‌های مالی، هیچ یک از کشور‌های آمریکای لاتین، برآورد مشخصی از هزینه‌های سیاست جدید و جاری در تهیه بودجه میان مدت خود ارائه نکردند، اما در سال‌های اخیر و پس از اجرای سیاست‌های شفافیت مالی، اکثر کشور‌های منطقه با توسعه تخمین‌های متحرک چند ساله و چارچوب‌های میان‌مدت پیچیده‌تر به این مهم دست یافتند. به عنوان مثال، کلمبیا اخیراً شروع به تهیه یک چارچوب مالی ده ساله و یک چارچوب هزینه‌های چهار ساله کرده است که هر دو، به صورت سالانه رصد و به روز می‌شوند. همچنین آرژانتین همین سازوکار را برای چارچوب بودجه میان‌مدت خود در یک برنامه‌ی ۷ ساله اجرا کرده است که در دسترس عموم مردم قرار داده است. هندوراس و گواتمالا شروع به ارائه تخمین‌های میان مدت دقیق تری کرده اند. اروگوئه اخیراً شروع به تعدیل سالانه در بودجه چند ساله خود کرده است.

 

چنین تعاملات و عملکرد‌های مالی اجرایی در کشور‌های آمریکای لاتین، نتیجه خواست دولت‌ها برای حاکمیت نظام‌مند شفافیت مالی، موجب بهبود فرآیند بودجه ریزی در چارچوب اهداف میان مدت و بلند مدت اقتصادی در این منطقه شده است.

 

تمرکززدایی؛ الگویی برای بهبود بستر شفافیت مالی

 

تمرکززدایی اغلب به عنوان راهی برای بهره مندی از کارایی بیشتر با بهره‌برداری از اطلاعات بهتر در مورد شرایط محلی و در عین حال اجتناب از بوروکراسی در تصمیم‌گیری متمرکز ترویج شده است. همچنین، از نقطه نظر شفافیت مالی، تمرکز زدایی، عملکرد‌های نظارتی، شناسایی و گزارش دهی در مورد همه نهاد‌های دولتی را در یک فرآیند فراگیر قرار می‌دهد و چالش تولید داده‌های تلفیقی دولتی را به همراه دارد. از سوی دیگر، تمرکز زدایی مالی موجب ایجاد مشوق‌هایی برای کاهش ریسک و سرمایه گذاری‌های پر خطر در سطوح پایین‌تر دولت می‌شود.

 

با اجرای سازوکار‌های شفافیت مالی در آمریکای لاتین، فرآیند تمرکز زدایی در دستور کار دولت‌های منطقه قرار گرفت. در این فرآیند، به دلیل عدم رابطه عمودی منابع مالی حاکمیت با دولت‌های محلی (بالا به پایین)، بخش بزرگی از کل مخارج دولت‌های محلی خارج از نقل و انتقالات بین دولتی یا درآمد‌های مشترک تامین می‌شود؛ لذا دولت‌های محلی نسبت به میزان هزینه¬ کرد برای تامین کالا‌ها و خدمات منطقه تحت اداره خود، درک و بینش وسیع تری پیدا خواهند کرد که همین امر موجب انگیزه بالاتر در تخصیص بهینه هزینه‌ها و تلاش برای خلق موقعیت‌های درآمدی بیشتر نسبت به زمانی که به طور کامل از درآمد‌های دولتی تامین می‌شدند، می‌شود. تمرکز زدایی با کاهش نقل و انتقالات مالی بین دولتی، از دولت مرکزی به دولت‌های محلی، جلوی رانت خواری، لابی کردن برای تخصیص منابع و در نهایت هدر رفت منابع دولتی را خواهد گرفت. تمرکززدایی تمایل به تشویق رقابت مالیاتی دارد که از تلاش مالیاتی محلی جلوگیری می‌کند.

 

این رویه در چند سال اخیر در بین اکثر کشور‌های آمریکای لاتین رایج بوده که همین امر، موجبات بهبود اجرا و پیاده سازی نظام شفافیت مالی را فراهم کرده است. اما در برخی موارد، ترتیبات سیاسی یا حقوقی، اجرای این فرآیند تضعیف کرده است. برای مثال، استقلال قانون اساسی در سیاست مالی، از جمله استقلال قرض گرفتن از حاکمیت توسط دولت‌های محلی در برخی کشور‌ها مانند گواتمالا و کلمبیا، همچنان به بستر‌های لابی گری و رانت خواری دامن می‌زند. همچنین دولت‌های مرکزی ممکن است نتوانند با تضاد بین نیاز خود به حمایت سیاسی-اقتصادی از سوی برخی از دولت‌های محلی پردرآمد و نقش خود به عنوان ناظر عملکرد‌های مالی دولت‌های محلی، تمایز ایجاد کند. همین موارد تا حدی موجب الگوی نامتوازن توسعه و به دنبال آن بحران‌های امنیتی-اقتصادی در برخی کشور‌های آمریکای لاتین شده است. از سوی دیگر، بعضی از کشور‌های کم درآمد این منطقه به منظور پاسخگویی به فقدان محدودیت‌های مالی و ایجاد نیاز به کمک مالی به برخی از دولت‌های محلی، قوانین مسئولیت مالی جدیدی را به صورت دستوری به تدوین کرده و در دستور اجرا قرار می‌دهند.

 

برای مقابله موفقیت آمیز با چنین چالش‌هایی که می‌تواند مسیر توسعه نظام‌مند بستر شفافیت مالی را دچار انحراف کند، لازم است دولت‌های مرکزی بتوانند به طور مؤثر بر رعایت تصویب و اجرای صحیح قوانین و مقررات نظارت کنند و مجازات‌های کافی را برای عدم رعایت آن‌ها اعمال کنند. رویکرد دیگر تغییر انگیزه‌های دولت‌های محلی تحت تمرکززدایی با بازنگری در معیار‌های توزیع نقل و انتقالات بین‌دولتی به منظور پاداش تلاش‌های عملکردی دولت‌های محلی در رفع محدودیت‌های مالی است.