اجرای سیستم شفافیت مالی در بستر‌های اقتصادی آمریکای لاتین
در بخش ششم از مجموعه مقالات تجربه شفافیت مالی در آمریکای لاتین، به بررسی و تبیین اجرای نظامند شفافیت مالی در بستر‌های اقتصادی آمریکای لاتین نظیر محیط‌های کسب و کار، حوزه مالیاتی، مقررات بخش خصوصی، وضعیت فساد در خصوصی سازی و بهبود مدیریت مالی در آمریکای لاتین بر اثر اجرای سیستم شفافیت مالی می‌پردازیم:
محیط کسب و کار و شفافیت مالی
جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی مستمر، حفظ رشد اقتصادی و اطمینان از توزیع عادلانه مزایای حاصل از آن، نیازمند بهبود قابل توجه در محیط کسب وکار در آمریکای لاتین بوده است. اجرای نظام‌مند بستر شفافیت مالی در سال‌های اخیر موجب بهبود نسبی محیط کسب و کار در اقتصاد‌های نوظهور آمریکای لاتین و برخی کشور‌های کم درآمد منطقه شده است. البته با توجه به شاخص‌های کلیدی در این موضوع، همچنان حاکمیت و محیط کسب وکار کشور‌های آمریکای لاتین بویژه در حوزه اصلاحات رویکرد‌های مالیاتی و بهبود کیفیت محیط نظارتی همراه با تقویت ظرفیت مکانیسم‌های نظارتی به عنوان بخشی از تلاش‌های کلی برای کاهش فساد و بهبود محیط کسب و کار در این منطقه، از برخی کشور‌های در حال توسعه مهم دنیا عقب است.
مشاهدات گزارش شفافیت مالی در مورد رعایت استاندارد‌ها و کدها (ROSC) سال ۲۰۲۱ کشور‌های آمریکای لاتین نشان می‌دهد، شیلی، برزیل و پرو و کلمبیا کشور‌هایی هستند که رویه‌های خوبی را در زمینه شفافیت مالی مبتنی بر بهبود محیط کسب و کار پیش گرفتند و در همه این زمینه‌ها پیشرفت خوبی را در سال‌های اخیر حاصل کردند. همچنین بهبود محیط کسب و کار این کشورها، عامل مهمی برای افزایش توان اقتصاد داخلی و توسعه فرآیند‌های رشد اقتصادی و کاهش فساد اداری در این کشورها شده است.
بهبود قوانین مالیاتی و شفافیت مالی
تغییر ساختار، رویکرد‌های مالیاتی، ساده‌سازی قوانین مالیاتی و بهبود بستر نظارت بر عملکرد‌های مالیاتی دولت از پیامد‌های مثبت اجرای نظام شفافیت مالی در آمریکای لاتین است که در سال‌های اخیر موجب توسعه و افزایش کارایی عناصر حیاتی محیط کسب و کار این منطقه نیز شده است. در سال‌های پیشین، سیستم‌های مالیاتی در آمریکای لاتین معمولاً پیچیده توصیف می‌شدند و گزارش شفافیت مالی در مورد رعایت استاندارد‌ها و کدها نشان می‌داد که این امر مانع اجرای شفاف قوانین مالی و مالیاتی می‌شده است و فرصت‌هایی برای سوء استفاده و لابی گری فراهم می‌کرد.
در بین سال‌های ۲۰۱۵ تا ۲۰۲۱ و در پی اجرای تدریجی نظام شفافیت مالی، برزیل، شیلی، السالوادور و پاراگوئه کشور‌هایی بودند که ROSCهای مالی آنها، قوانین مالیاتی جدید وضع شده در نظام مالیاتی را نسبتاً واضح و ساده توصیف کرده‌اند و کلمبیا هم متعاقباً اقداماتی را برای ساده‌سازی سیستم مالیاتی خود در حال اجرایی کردن است. با وجود محدود شدن معافیت‌های مالیاتی مختلف و فرمایشی پس از پیاده سازی مولفه‌های شفافیت مالی در سال اخیر، اما هنوز شاهد این معافیت‌های دستوری در برخی اقتصاد‌های منطقه هستیم. از سوی دیگر، داده‌های مربوط به هزینه‌های مالیاتی تنها توسط چهار کشور منطقه که همگی از اقتصاد‌های نوظهور (برزیل، شیلی، مکزیک و پرو) هستند، به طور منظم و مستمر منتشر می‌گردد. اجرای نظام شفافیت مالی، موجب کاهش مشوق‌های غیر رسمی و خارج از چارچوب حاکمیتی در آمریکای لاتین شده است؛ مشوق‌هایی که در سال‌های گذشته موجب تصمیمات ناکارآمد در بخش خصوصی شده بود و اثربخشی قوانین مالیاتی در حوزه کسب و کار‌ها را خنثی کرده بود.
در ابتدای اجرای سیاست‌های شفافیت مالی، حاکمیت‌ها در برخی کشور‌های منطقه شاهد وضعیت پر چالشی در فرآیند‌های مالی و مالیاتی خود بودند. مخارج مالیاتی بیش از حد و مدیریت ضعیف امور مالیاتی در کشور‌های کم درآمد به شدت نامطلوب به نظر می‌رسید. برای مثال، در هندوراس، ROSCهای مالی نشان می‌دهد که میزان بیش از حد معافیت‌های مالیاتی و رفتار متفاوت نسبت به مودیان مالیات پرداز، منجر به جمع‌آوری پایین درآمد، فرار مالیاتی و فساد سازمان یافته در سال‌های پیش از اجرای نظام شفافیت مالی شده است. این وضعیت منجر به اخراج حدود ۳۰ درصد از مقامات سازمان مالیاتی هندوراس به دلیل اعمال فساد شده بود. در نیکاراگوئه، قوانین معافیت مالیاتی بدون تصویب و بازنگری در مجلس ارائه شده بود و سیستم نظارتی درستی بر ارزیابی پیامد‌های اجرای آن نبود. بدون ارزیابی تأثیر چنین قوانینی بر جمع آوری مالیات، پیش بینی درآمد‌ها یا ارزیابی انطباق با تعهدات مالیاتی دشوار بود. این وضعیت با ضعف‌های گوناگون در نظام اداری نیکاراگوئه تشدید شد. در گواتمالا سیستم مالیاتی با طرح‌های معافیت‌های متعدد، پیچیده و غیر رسمی همراه بود که چنین شرایط آشفته‌ای در برخی سال ها، سهم درآمد‌های مالیاتی از کل بودجه را به زیر ۵ درصد رسانده بود.
در این میان بود که اجرای نظام شفافیت مالی، بر روند‌های مهم مالیاتی در کشور‌های آمریکای جنوبی بویژه اقتصاد‌های نوظهور، تاثیر مثبت خود را گذاشت. طبق ROSCهای مالی، بسیاری از کشور‌های منطقه از سال ۲۰۱۷ به بعد، شفافیت سیستم مالیاتی خود را بهبود بخشیدند و شاهد آثار مثبت آن در کل نظام اقتصادی بودند. تعداد کثیری از این کشورها معافیت‌های مالیاتی متعددی داشتند که طی مراحل پیچیده تعیین می‌شد. به عنوان نمونه، نه تنها تعداد زیادی از معافیت‌های غیر ضرور در کشور‌هایی نظیر کلمبیا و مکزیک وجود داشت، بلکه متن قوانین و مقررات مالیاتی نیز واضح نبود. ROSCهای مالی قبل ۲۰۱۷ در کلمبیا نشان می‌دهد، دادگاه‌های اقتصادی مستقل عمل نمی‌کردند و میانگین زمان تجدیدنظر برای نتایج احکام مالیاتی به ۳ سال می‌رسید. در پرو، توسل مکرر به بخشودگی‌های مالیاتی و طرح‌های پرداخت تعویقی، شفافیت و اعتبار اداره مالیات را تهدید کرده بود. البته برخی از کشورها هنوز نیاز به شفاف‌سازی بیشتر در حقوق مالیات دهندگان و اطمینان از روند تجدیدنظر بی طرفانه دارند. در شیلی، تلاش‌هایی در جریان است که این روند را بیش از پیش تقویت کند. شفافیت نظام مالیاتی در برزیل، مدیریت مالیاتی را تقویت کرد و کلمبیا گام‌هایی در جهت اصلاح سیستم مالیاتی خود برداشته است که انتظار می‌رود این مشکلات را تا ۲۰۲۴ برطرف کند.
مقررات بخش خصوصی و شفافیت مالی
اکثر ROSCهای مالی بین سال‌های ۲۰۰۴ تا ۲۰۱۵ نشان می‌دهد تا قبل از اجرای سیاست‌های شفافیت مالی در منطقه، قوانین و مقررات وضع شده برای نظارت بر عملکرد بخش خصوصی هم در اقتصاد‌های نوظهور و هم در کشور‌های کم درآمد آمریکای لاتین فاقد شفافیت بوده است. به عنوان نمونه، در برزیل، مقررات وضع شده برای بخش خصوصی تجاری و غیر بانکی، دارای ابهامات زیاد و پیچیدگی‌های فراوان در اجرا بوده است. در کلمبیا، گزارش شفافیت مالی در مورد رعایت استاندارد‌ها و کدها اشاره می‌دارد که مقررات بیش از حد پیچیده در بخش تجاری غیر دولتی، تشریفات اداری و پرداخت‌های نامنظم بدهی‌های دولت به این بخش، تأثیر منفی بر توسعه بخش خصوصی داشته است. در گواتمالا، مقررات بخش خصوصی از طریق الگو‌های ساده، قابل اجرا و قابل نظارت وضع نمی‌شد و در برخی موارد، تغییرات مکرر در مقررات، منجر به سطح بالایی از عدم اطمینان در اقتصاد بخش خصوصی شده بود. در هندوراس، ROSCهای مالی، رویه‌های بیش از حد بوروکراتیک و اختیارات گسترده در تفسیر استاندارد‌های نظارتی را بین سال‌های ۲۰۰۷ تا ۲۰۱۵ گزارش کرده‌اند.
با این حال، با اجرای سیاست‌های شفافیت مالی و تغییر رویه در وضع قوانین و مقررات در بخش خصوصی، بسیاری از کشور‌های منطقه، شاهد بهبود شرایط بخش خصوصی در عملکرد‌های اقتصادی خود در سال‌های اخیر بوده اند.
وضعیت فساد در خصوصی سازی و بستر شفافیت مالی
در حالی که در بسیاری از کشور‌های آمریکای لاتین، ROSCهای مالی برای کشف یا ارزیابی سطح فساد در بخش خصوصی طراحی نشده بودند، اما موضوع فساد اغلب در بحث‌های خصوصی‌سازی، تدارکات و شیوه‌های استخدام آنها نمایان می‌شد و معضل بزرگی در اقتصاد‌های آمریکای لاتین به شمار می‌رفت. این مشکلات اغلب در کشور‌های با درآمد پایین مشاهده می‌شد، اما در برخی از بازار‌های نوظهور آمریکای لاتین نیز ضعف ساختاری-مقرراتی، قابل توجه بود.
در پی اجرای سیاست‌های شفافیت مالی، گزارش شفافیت مالی در مورد رعایت استاندارد‌ها و کدها به بررسی گسترده‌ی سطح فساد سازمان یافته در بخش خصوصی پرداختند. به طور مثال، ROSCهای مالی، به فساد‌های گسترده‌ای در روند خصوصی سازی در پاراگوئه دست یافتند که در سال ۲۰۱۸ با لغو قانون خصوصی سازی در پی ناآرامی‌های اجتماعی، این موضوع تا حدودی کنترل و متوقف شد. همچنین گزارش شفافیت مالی در مورد رعایت استاندارد‌ها و کدها، روند خصوصی سازی در گواتمالا و پرو را فاقد شفافیت و نظارت موثر توصیف کردند. در پرو، قوه مجریه با ارائه مشوق‌های ویژه در فرآیند خصوصی‌سازی از اختیارات خود سوء استفاده می‌کرده است. نتایج ROSCهای مالی نشان می‌دهد که تا قبل از اجرای بستر شفافیت مالی، تقریباً همه کشور‌های آمریکای لاتین (به استثنای شیلی) در رابطه با تصمیمات استخدامی و دستمزد‌های بخش خصوصی، روند غیر شفافی را در پیش گرفته بودند؛ بطوریکه چندین سیستم پرسنلی غیرشفاف، منجر به دستمزد و مزایای نابرابر برای کسانی که کار‌های مشابه انجام می‌دادند، شده بود.
پیاده سازی نظام شفافیت مالی، شیوه‌های همسان سازی شده در استخدام، اصلاح سیستم تدارکات و قرارداد ها، اخراج نیرو‌های غیر متخصص و تعیین حقوق متناسب با کارایی در اقتصاد بخش خصوصی را هم کشور‌های با درآمد پایین و هم در اقتصاد‌های نوظهور آمریکای لاتین، به ثمر نشاند و موجب کاهش هزینه‌های این بخش و مبارزه با فساد سازمان یافته شد. همچنین این امر منجر به پایان سیاست‌های مداخله‌ای غیرشفاف دولت برای تحقق اهداف جانبدارانه‌ی سیاسی شد.
بهبود شفافیت و مدیریت مالی در آمریکای لاتین
در سال‌های اخیر و پس از اجرای نظام شفافیت مالی، آمریکای لاتین در تلاش بوده است از رکود سراسری خارج شود تا به بالاترین نرخ رشد خود از سال ۱۹۹۷ دست یابد. دستیابی و حفظ رشد و اجتناب از بحران‌های اقتصادی آینده در این منطقه به ایجاد منابع مالی عمومی پایدار و ساختار مالی شفاف، قابل رصد و پاسخگو بستگی دارد. چالش کلیدی منطقه، حفظ ساختار‌های شفاف مالی و نیاز به مقابله با سطوح بالای بدهی عمومی است؛ همانطور که در اواخر سال ۲۰۱۹ مدیر عامل صندوق بین المللی پول خاطرنشان می‌کند:
“با اجرای سیاست‌های شفافیت مالی، میزان بدهی عمومی کشور‌های منطقه کاهش یافته است، اما سطح بدهی همچنان به اندازه سال‌های قبل از بحران آمریکای لاتین در ۱۹۹۹-۲۰۰۰ بالا است. همچنان اصلاحات مالی شفاف‌تر برای افزایش درآمد، محدود کردن هزینه‌ها و انتقال آن به سمت برنامه‌های حامی فقرا برای ارتقای ثبات و کاهش نابرابری مورد نیاز است. ارزیابی آیین‌نامه عملکرد‌های خوب در مورد شفافیت مالی در آمریکای لاتین، همچنان ضعف‌های نسبتا مهمی را در مؤسسات مالی نشان می‌دهد که امکان وقوع یا عدم وقوع ریسک‌های مالی را مبهم می‌سازد؛ لذا اصلاحات مالی که رویه‌های شفافیت مالی را تقویت می‌کند، یک عنصر کلیدی در تلاش برای بهبود مدیریت مالی، دستیابی به پایداری در هزینه‌های عمومی و افزایش اعتبار سیاست‌های مالی در آمریکای لاتین است.”
به ترتیب اولویت‌های مالی-اقتصادی این منطقه، نظام شفافیت مالی موجب اصلاحاتی شامل موارد زیر شده است:
ارتقای شفافیت در محیط‌های کسب و کار و بهبود شرایط تجاری، ارائه گزارش‌های منظم ریسک‌های مالی در بخش دولتی و اقتصاد بخش خصوصی، ارتقای دسترسی عمومی به اطلاعات مالی، تقویت مکانیسم‌های نظارتی فراگیر، گسترش پوشش اطلاعات مالی، توسعه چارچوب‌های بودجه میان مدت و ترویج روابط شفاف میان حاکمیتی
